Het CPB en PBL hebben een (nieuwe) algemene leidraad voor maatschappelijke kosten-batenanalyses ontwikkeld. De Algemene MKBA-leidraad is - voorzien van een kabinetsreactie - begin december 2013 door het Ministerie van Financiën naar de Tweede Kamer gestuurd. Nieuw is dat deze leidraad breed toepasbaar is voor alle beleidsvelden en alle typen beleid. Ook is de theoretische fundering aangescherpt: sterker dan voorheen staat de betalingsbereidheid centraal. Dit heeft consequenties voor het gebruik van vermijdingskosten, schaduwkosten en waarderingskengetallen in MKBA's voor milieu- en natuureffecten.
Brede toepasbaarheid
De maatschappelijke kosten-batenanalyse is een belangrijk hulpmiddel bij de onderbouwing van keuzes door politiek en bestuur. Hiermee wordt een verdere stap gezet in de richting van op bewijs gebaseerde (evidence-based) besluitvorming. De Leidraad biedt voorschriften en richtlijnen waar iedere MKBA minimaal aan moet voldoen, en geeft de ruimte om het instrument MKBA vervolgens in sectorspecifieke werkwijzers uit te werken.
In deze leidraad breiden CPB en PBL de toepasbaarheid van de MKBA uit naar beleidsterreinen zoals zorg, onderwijs, natuur en arbeidsmarktbeleid. Het opstellen van een MKBA wordt onderverdeeld in een aantal stappen en er wordt aangegeven welke eisen aan de verschillende onderdelen worden gesteld. De Leidraad biedt het kader waaraan iedere MKBA minimaal moet voldoen en maakt duidelijk welke rol de MKBA in het besluitvormingsproces kan spelen. Meer dan voorheen het geval was, benadrukt de nieuwe leidraad het belang van aandacht voor de voorbereidende fase (wat is eigenlijk het probleem dat dit project moet oplossen?) bij het opstellen van een MKBA. Ook geeft de nieuwe leidraad ruim aandacht aan de presentatie, transparantie en toelichting van de resultaten.
De crux van een MKBA is een combinatie van effectenbepaling en welvaartsanalyse. Een beleidsmaatregel waarvan alle effecten goed gemeten en in geld gewaardeerd kunnen worden, is een ideaalbeeld, dat echter in vrijwel geen enkel concreet geval daadwerkelijk mogelijk is. De mate waarin dit wel mogelijk is, verschilt per maatregel en per beleidsterrein. Maar ook als effecten niet gemeten en/of gewaardeerd kunnen worden, helpt het MKBA-kader om de besluitvorming te verzakelijken en te structureren. Zo verwijst de Leidraad voor het bepalen van de effecten op biodiversiteit naar de natuurpuntenindex. Door het gebruik van deze index kunnen uiteenlopende effecten van maatregelen op de biodiversiteit geaggregeerd worden in één getal. Ook wijst de Leidraad op het belang om nauwkeurig aan te geven wat we precies moeten verstaan onder de effecten op natuur. Om natuurbeleid te evalueren is nader onderzoek nodig naar het eenduidige operationaliseren van het begrip natuur om (relevante markten voor) verschillende welvaartseffecten te kunnen achterhalen.
Ongeprijsde effecten
De Leidraad gaat ook uitvoerig in op het omgaan met ongeprijsde effecten, zoals bij milieu- en natuureffecten regelmatig het geval is. De waardering van ongeprijsde effecten kan worden gebaseerd op methoden die gebruik maken van waargenomen voorkeuren (revealed preference) of op methoden die gebruik maken van beweerde voorkeuren (stated preference), aldus de Leidraad. Beide typen methoden gaan uit van de betalingsbereidheid van de consument. Soms bieden ook deze methoden geen soelaas en dan wordt voor negatieve ongeprijsde effecten (hinder) wel gebruik gemaakt van schattingen van vermijdingskosten. Vermijdingskosten (hiermee worden in de Leidraad kosten voor preventie, vermijding en herstel bedoeld) zijn echter niet gelijk te stellen aan de bereidheid om te betalen voor het verminderen van werkelijk geleden schade. De waardering van de schade zou (veel) hoger of lager kunnen zijn dan de kosten van preventie of herstel van de schade.
Vermijdingskosten zijn daarmee niet altijd een goede benadering voor de waardering van effecten en niet altijd geschikt voor de berekening van baten. Door met vermijdingskosten te werken kan een verkeerd beeld ontstaan van de merites van een maatregel. Het is dan beter om aan te geven dat de waarde van de schade niet bekend is, dan met vermijdingskosten er een verkeerd beeld van te schetsen. Als desalniettemin wordt gekozen voor vermijdingskosten, dan moet dit in de rapportage duidelijk naar voren komen: er moet worden aangegeven waarom dit is gedaan en er moet onderbouwd worden waarom dit toch een redelijke inschatting geeft van de betalingsbereidheid.
Kengetallen
In de praktijk wordt veel gebruik gemaakt van waarderingskengetallen om ongeprijsde effecten te waarderen. Ook hier plaatst de Leidraad de nodige kanttekeningen bij. Waarderingskengetallen zijn bijvoorbeeld niet zonder meer bruikbaar in situaties waarvoor ze niet ontwikkeld zijn. Een dergelijk gebruik wordt een batentransfer genoemd. Als deze batentransfers een deugdelijke procedure vormen, ontstaat een database van waarderingskengetallen die 'van de plank' kunnen worden gebruikt om te worden toegepast in nieuw beleid. De kengetallen van SEE of Witteveen+Bos (2006) gaan deze kant uit. Ze zijn voorzien van aanwijzingen die de gebruikers helpen te bepalen of zij de aangereikte kengetallen wel of niet in hun MKBA kunnen gebruiken.
Daarnaast wordt er bij het gebruik van kengetallen vaak geen rekening gehouden met de verandering in de waardering die ontstaat door de verandering in het aanbod. Bij grote veranderingen is het onwaarschijnlijk dat de waarderingen gelijk blijven. Er zijn echter omstandigheden denkbaar waarin het gebruik van een enkel waarderingskengetal toch kan volstaan. Bijvoorbeeld als de verandering in het aanbod relatief klein is ten opzichte van de markt als geheel. Er is dan sprake van een marginaal effect, waardoor de prijsverandering beperkt is en het waarderingskengetal een redelijke benadering geeft. Ook kan het gebruik van een enkel waarderingskengetal een snelle, en daarmee goedkope, eerste inschatting geven van de waarde van een effect. Als sprake is van ongeprijsde neveneffecten met een beperkte omvang is het gebruik van een waarderingskengetal verdedigbaar, ook vanuit het oogpunt van de onderzoekslast die een MKBA met zich meebrengt. Als een MKBA een maatregel onderzoekt waarvoor de belangrijkste effecten ongeprijsd zijn, is een uitgebreidere analyse nodig van de waardering van de ongeprijsde effecten. Dan kan niet zonder meer worden volstaan met één waarderingskengetal. Als toch één waarderingskengetal wordt toegepast, dan moet de validiteit daarvan worden beargumenteerd.
CPB en PBL richten zich in de Leidraad op de gezamenlijke elementen in de MKBA-methodologie die voor alle beleidsterreinen gelijk zijn. De Leidraad biedt voorschriften en richtlijnen waar iedere MKBA minimaal aan moet voldoen, en geeft de ruimte om het instrument MKBA vervolgens in sectorspecifieke werkwijzers uit te werken.
Klik hier om de Algemene Leidraad Maatschappelijke Kosten-batenanalyse te downloaden. Meer informatie is verkrijgbaar bij de auteurs van de Leidraad: Gerbert Romijn (Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken.) of Gusta Renes (Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken.).
