Bedrijven zijn aansprakelijk voor hun milieurisico’s. Toch draait de samenleving met regelmaat op voor niet-verhaalbare milieuschade. Regering en parlement overwegen daarom de invoering van een wettelijke zekerheidstelling voor milieuschade. Indien hiertoe wordt besloten adviseert de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) om bedrijven zelf te laten kiezen hoe zij aan deze plicht voldoen.
In Nederland is de kans op milieuschade klein, maar de milieueffecten van een calamiteit of een sanering kunnen groot zijn. Juist bij ongelukken met grote gevolgen is de schade lang niet altijd te verhalen op de veroorzaker. In de Tweede Kamer wordt daarom de invoering van een verplichte verzekering tegen milieuschade bepleit. De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur wijst er in een begin juni verschenen advies aan staatssecretaris Mansveld voor Milieu op dat bij de invoering van een financiële zekerheidsstelling voor milieuschade met verschillende effecten rekening gehouden dient te worden. Naast de verhaalbaarheid van kosten is het ook van groot belang dat bedrijven worden geprikkeld om milieuschade te vermijden. Tevens moet rekening gehouden worden met de concurrentiepositie van de bedrijven.
De raad vindt het een politieke keuze om onverhaalbare milieuschade tegen te gaan met een wettelijke regeling. Indien hiertoe wordt besloten adviseert de raad om alleen de financiële zekerheidstelling verplicht te stellen en niet het instrument om dat doel te bereiken (bijvoorbeeld een verzekering, een bankgarantie of waarborgfonds). Bedrijven moeten zelf kunnen kiezen hoe zij aan de wettelijke zekerheidsstelling voldoen. Toetsing door de overheid kan volgens de raad plaatsvinden als de vergunning wordt verstrekt. De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) biedt hiervoor de mogelijkheid, aldus de raad.
Bij het beoordelen van de waarde en de rol van financiële zekerheidsstelling bij de beperkte groep van Brzo- en IPPC categorie 4 bedrijven beschouwde de raad twee effecten:
- De mate waarin het stellen van financiële zekerheid het verhalen van de kosten van milieuschade vergemakkelijkt, en daarmee voorkomt dat de kosten bij een overheid terechtkomen,
- De mate waarin het stellen van financiële zekerheid een prikkel tot preventie van milieu-incidenten is.
De belangrijkste aanbevelingen in deze brief zijn:
Beschrijf en karakteriseer situaties waarbij saneringskosten bij de overheid terechtkomen
Onder andere door strenge wet- en regelgeving is de kans op milieuschade klein in Nederland.Toch laat de praktijk zien dat – ondanks de kleine kans op milieuschade – de milieueffecten van een calamiteit of een sanering en ontmanteling groot kunnen zijn en de kosten voor de herstelmaatregelen in voorkomende gevallen niet (meer) op de veroorzaker kunnen worden verhaald.Dat geldt in het bijzonder voor de hier aan de orde zijnde beperkte groep (van enkele honderden bedrijven) die extra risico's met zich brengen.
Stel randvoorwaarden van een financiële zekerheidsstelsel vast
Indien het politiek-maatschappelijk gevoelen is dat de schade niet of minder bij de overheid of bij de samenleving terecht mag komen, ligt het voor de hand om na te gaan of er een financieel zekerheidsstelsel in de milieuregelgeving moet worden opgenomen. Dit stelsel moet er (a) op gericht zijn het totaalbedrag aan onverhaalbare schade te beperken, (b) mag er in ieder geval niet toe leiden dat de bestaande prikkels tot preventie afnemen en zou bij voorkeur de preventie van incidenten en het beperken van de gevolgen van incidenten juist moeten stimuleren. Verder moet (c) het stelsel rekening houden met de (internationale) concurrentiepositie van bedrijven en slim aansluiten bij internationale ontwikkelingen op het gebied van (Europese) regelgeving en instrumenten. Ten slotte moeten (d) de administratieve kosten voor de totstandkoming en implementatie van het stelsel proportioneel zijn.
Verplicht zekerheidsstelling, niet het instrument daarvoor, en let op de randvoorwaarden
In de praktijk blijkt dat een verzekering, een van de vele vormen voor financiële zekerheidsstelling, niet in alle gevallen het juiste instrument is voor financiële zekerheid. Naast een verzekering zijn er ook andere vormen van zekerheidsstelling mogelijk, zoals een concerngarantie, een bankgarantie, fondsvorming en een onderling waarborgfonds. Herverzekering kan bovendien een extra spreiding van het risico mogelijk maken. Het gaat feitelijk om een verdelingsvraagstuk waarbij het risicovolle bedrijf samen met de markt tot oplossingen kan komen. De overheid kan zich beperken tot een aantal randvoorwaarden voor de financiële zekerheidsstelling: een minimaal bedrag voor zekerheidsstelling baseren op een aantal risicoklassen, uitsluitingsgronden in aansluiting op de wettelijke aansprakelijkheid en een rechtstreekse vordering voor saneringskosten bij faillissement.
Let op uitsluitingsgronden en aanvaard een maximale dekking
Over de financiële zekerheidsstellingen voor schade merkt de raad op dat daarin uitsluitingsgronden kunnen zijn opgenomen die de zekerheidstelling beperken. Polisvoorwaarden kunnen bijvoorbeeld clausules bevatten over nalatigheid en schuld en daarmee de zekerheid beperken. Dit moet bij vergunningverlening in het oordeel betrokken worden. Het niveau van zekerheidsstelling zal altijd gemaximeerd zijn om het in de praktijk instrumenteerbaar te maken. Schade die de bovengrens overstijgt en die niet door het bedrijf kan worden vergoed, kan dan niet verhaald worden en komt daarmee ten laste van degene die de schade lijdt.
Gebruik de juridische titel die de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) biedt
Als voor het invoeren van een financieel zekerheidsstelsel wordt gekozen, ligt het in de rede dit stelsel op te nemen in een Algemene Maatregel van Bestuur op basis van artikel 4.1 van de Wabo. Uitgangspunt dient te zijn dat de financiële zekerheid een rol speelt bij de beslissing over de vergunning voor een risicovol bedrijf. Aan een te verlenen vergunning kunnen dan voorschriften worden verbonden over financiële zekerheid. Ontbreekt ieder zicht op financiële zekerheid, dan kan op die grond de vergunning worden geweigerd. Er is een stelsel denkbaar dat vergunningverleners binnen de eisen en randvoorwaarden zoals genoemd in de tweede aanbeveling, zoveel mogelijk vrij laat. Deze vrijheid betreft hun keuze om financiële zekerheid te verlangen, het instrument daarvoor te beoordelen en de hoogte van de zekerheid te bepalen. Het is van belang dat vergunningverleners tijdens de vergunningaanvraag de noodzaak tot het stellen van financiële zekerheid goed kunnen inschatten. Van de aanvrager kan verlangd worden dat die inzicht verschaft in de maximale risico's voor het milieu die verbonden zijn aan het betreffende bedrijf of inrichting. Een handreiking kan de vergunningverleners hierbij ondersteunen.
Verken mogelijkheden tot verbetering horizontaal toezicht
Na de fase van besluitvorming moet er toezicht worden gehouden op het naleefgedrag van bedrijven, waaronder toezicht op de wijze waarop voldaan wordt aan de voorwaarden van de financiële zekerheid. De raad ziet hier niet alleen een taak weggelegd voor de toezichthoudende overheid, maar nadrukkelijk ook voor de markt.
Klik hier om het volledige briefadvies te bekjijken.
Nadere Informatie: Folmer de Haan, Rli, projectleider, 06 4615 2496, Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken. of Miep Eisner, communicatieadviseur, Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken., 06 15369339.
