In het Herfstakkoord van 2013 heeft het kabinet afgesproken dat het opnieuw een belasting op het storten van afval zal invoeren. Deze belasting moet structureel een bedrag van 100 miljoen euro voor de staatskas opleveren én een vergroenend effect hebben. Het PBL onderzocht verschillende opties voor de vormgeving van een afvalstoffenbelasting.
Doel van het onderzoek
Het doel van dit onderzoek is om in kaart te brengen welke opties er zijn om een belasting op afvalstoffen te heffen. Deze opties zijn op hoofdlijnen geanalyseerd op: de belastingopbrengst; het vergroenende effect; de effecten voor de afvalsector (afvalverbrandingsinstallaties (AVI's), stortplaatsen en de recyclingindustrie); de lastenverzwaring voor burgers (via gemeenten) en bedrijven; (overige) niet-beoogde en ongewenste neveneffecten; de uitvoerbaarheid en de juridische houdbaarheid (op hoofdlijnen) in de Europese Unie (EU). Het vergroenende effect is opgevat als het langer in de keten houden van materialen, waardoor wordt bespaard op het gebruik van nieuwe grondstoffen, met een kwalitatieve inschatting van de milieueffecten. Hierbij heeft het recyclen van materialen de voorkeur boven het verbranden van afval met energieterugwinning.
Het politieke besluit gaat uitsluitend over de invulling van een afvalstoffenbelasting. Daarom zijn andere opties – zoals belastingen op grondstoffen, materialen of producten (verpakkingen en wegwerpproducten) – niet in dit onderzoek meegenomen. Dergelijke belastingen die eerder in de keten aangrijpen, dragen wel directer bij aan het efficiënter omgaan met grondstoffen.
Vijf opties nader bekeken
Vijf opties die (vermoedelijk) uitvoerbaar zijn, zijn nader geanalyseerd. Dit betreft het belasten van: 1. het huishoudelijk restafval; 2. het restafval van huishoudens en bedrijven (inclusief brandbare residuen van sorteer- en recyclingbedrijven); 3. het storten van afval; 4. het verbranden van afval; 5. het toepassen van ongereinigde AVI-bodemas (restproduct van verbranding).
Voor alle opties – anders dan het belasten van storten – geldt dat bij keuze hiervoor het vergroenende effect toeneemt ten opzichte van de oorspronkelijk voorgestelde stortbelasting. Van deze opties hebben het belasten van restafval van huishoudens en bedrijven en het belasten van het verbranden van afval (opties 2 en 4) relatief het grootste vergroenende effect. De invoering van alleen een stortbelasting (optie 3) heeft een beperkt vergroenend effect en levert zo goed als zeker geen 100 miljoen euro op voor de schatkist.
Het belasten van in Nederland ingezameld restafval van huishoudens én bedrijven (optie 2) heeft een groter vergroenend effect dan het alleen belasten van het ingezamelde huishoudelijke restafval (optie 1). Dit komt vooral omdat bedrijven vergeleken met huishoudens directer worden geconfronteerd met de prijsprikkel en vaker per eenheid afval betalen. Bij een belasting op restafval zal de hoeveelheid Nederlands afval voor de AVI's afnemen. Bij de huidige ondercapaciteit voor verbranding op de Europese markt kunnen de AVI's de afname naar verwachting aanvullen met geïmporteerd afval.
Bij een belasting op verbranden (optie 4) wordt alle afval belast dat in Nederlandse AVI's terechtkomt, dus ook het geïmporteerde afval. AVI's voerden in 2012 bijna 15 procent van het te verbranden afval in. Door een belasting op het verbranden van afval in Nederland ontstaat voor de Nederlandse AVI's een concurrentienadeel op de Europese afvalmarkt. Hierdoor kan de omzet van Nederlandse AVI's afnemen, bijvoorbeeld als het Britse afval dat nu nog naar Nederlandse AVI´s wordt geëxporteerd, naar Duitsland of Denemarken gaat. Om het concurrentienadeel voor Nederlandse AVI's tegen te gaan, kan de belasting worden beperkt tot restafval dat in Nederland is ingezameld.
Bij het belasten van het verbranden van afval is een groter vergroenend effect te verwachten dan bij het belasten van de ongereinigde AVI-bodemas (opties 5). Omdat er al een Green Deal loopt voor het reinigen van AVI-bodemas, is het aanvullende effect van een belasting kleiner.
Varianten vergroten de maatschappelijke acceptatie
Een combinatie van opties voor een afvalstoffenbelasting leidt tot een gelijkere verdeling van de belastingdruk over meerdere partijen. Met het oog op de maatschappelijke acceptatie van een belasting op afvalstoffen kan het zinvol zijn een combinatie van opties te overwegen. Zowel de combinatie van een belasting op restafval van huishoudens en bedrijven en een stortbelasting (optie 2 en 3) als de combinatie van een verbrandingsbelasting en een stortbelasting (optie 4 en 3) scoort relatief goed op vergroening. Als het verbranden van afval door een belasting wel duurder wordt maar storten niet, dan bestaat het risico dat meer afval zal worden gestort. Het belasten van zowel storten als verbranden verkleint de kans dat het brandbare afval uit residuen uit de recyclingindustrie en de bouw minder goed wordt gescheiden van het niet-brandbare afval, waardoor meer residu zal worden gestort.
Door verbranden en storten in Nederland te belasten, wordt recycling relatief goedkoper. Dit vergroot de prikkel om afval te recyclen in Nederland. Wel leiden beide combinaties tot een concurrentienadeel van de Nederlandse recyclingindustrie omdat het storten of verbranden van de reststroom (het residu) van sorteerders en recyclaars in Nederland dan is belast en die van buitenlandse concurrenten niet.
Dilemma's bij een afvalstoffenbelasting
De uitkomst van het onderzoek laat drie dilemma's bij de keuze voor de vorm van een afvalstoffenbelasting zien:
- Het vergroenende effect van de belasting kan op gespannen voet staan met de belastingopbrengst. Een mogelijke oplossing voor deze spanning is om in de regeling een in de tijd oplopend tarief op te nemen. De effecten van een dergelijke regeling hangen af van de uiteindelijke tarifering en zijn in deze analyse niet onderzocht.
- Om het vergroenende effect van de belasting te verbeteren, zijn diverse vrijstellingen of teruggaven mogelijk. Om een vergelijkbare opbrengst te realiseren, moet het belastingtarief omhoog waardoor een sterkere prikkel voor vergroening ontstaat. Vrijstellingen vergroten meestal wel de complexiteit van de belasting waardoor de uitvoering vaak lastiger en dus duurder wordt.
- Zou het verbranden van afval in Nederland worden belast zonder geïmporteerd afval hiervan uit te sluiten, dan ontstaat het risico dat de import van afval geheel of gedeeltelijk wegvalt. Hierdoor zou de capaciteit van de Nederlandse AVI's niet meer volledig worden benut, de bijdrage van AVI's aan hernieuwbare energie verminderen en de omzet van AVI's dalen.
Klik hier om de PBL-rapport 'Opties voor een Afvalstoffenbelasting' te downloaden. Meer informatie: Aldert Hanemaaijer (Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken.) of Trudy Rood (Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken.).
Klik hier om de kamerbrief over afvalstoffenbelasting te downloaden. In deze brief informeert staatssecretaris Wiebes van Financien de Tweede Kamer over de invulling van de afvalstoffenbelasting per 1 januari 2015.
