Met de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) wil het kabinet beschermde stikstofgevoelige natuurgebieden laten herstellen en tegelijkertijd rondom deze gebieden ruimte voor economische ontwikkelingen creëren. Het PBL heeft gekeken naar de verwachte werking van de PAS in de praktijk, toegespitst op de eerste programmaperiode – van 2015 tot en met 2020. In de voorgenomen PAS nemen Rijk en provincies een voorschot op te verwachten gunstige effecten van de PAS-maatregelen. De hierdoor ontstane ruimte geven zij vrij voor extra vergunningverlening, bijvoorbeeld ten behoeve van de uitbreiding van wegen en agrarische bedrijven. Het PBL concludeert dat de PAS goed voor natuur en economie kan zijn mits overheid en sectoren alle zeilen bijzetten.
De PAS geeft naar verwachting een impuls aan het herstel van stikstofgevoelige natuur en kan tegelijkertijd de economische bedrijvigheid rond deze gebieden weer vlot trekken. Gezien de onzekerheden in de uitvoering van het programma is het gevaar echter reëel dat in een aantal gebieden het vereiste natuurherstel uitblijft. De overheid geeft daar dan op voorhand ontwikkelingsruimte vrij die er achteraf gezien niet blijkt te zijn, waardoor de natuur ter plekke verder achteruit gaat. Om dit te voorkomen, vindt het PBL het raadzaam om de voortgang van het programma nauwkeurig te volgen en voorzichtig te zijn met het van te voren uitgeven van ontwikkelingsruimte. Zo niet, dan zijn er over enige jaren nog maar weinig mogelijkheden om deze tegenvallers op te vangen. Het risico is dan bovendien dat er in een aantal gebieden geen ruimte meer is voor nieuwe ontwikkelingen, gezien de Europese regelgeving voor de bescherming van Natura 2000-gebieden.
Natuurherstel én economische ontwikkeling
Doel van de PAS is om beschermde stikstofgevoelige natuurgebieden te herstellen en tegelijkertijd rondom deze gebieden ruimte voor economische ontwikkelingen te creëren. Nederland telt 124 stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden, dat wil zeggen gebieden die bescherming genieten conform de Europese Vogel- en Habitatrichtlijnen (PAS-natuurgebieden). Te grote neerslag ofwel depositie van stikstof in deze PAS-natuurgebieden levert schade op aan stikstofgevoelige dieren en planten. Naburige landbouwbedrijven vormen het grootste probleem. Tegelijkertijd willen Rijk en provincies ontwikkelingsruimte scheppen voor nieuwe economische activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken in PAS-natuurgebieden. Daarvoor zetten zij zowel in op maatregelen aan de bron (minder uitstoot) om de stikstofdepositie terug te dringen als op herstelmaatregelen die de gevolgen van een te hoge stikstofdepositie ter plaatse (tijdelijk) bestrijden. Het PBL heeft gekeken hoe het programma in de praktijk zal uitwerken.
Verplichting doorbreekt impasse in uitvoering herstelmaatregelen
Het meeste effect valt te verwachten van de voorgestelde duurzame herstelmaatregelen. Deze gebiedsgerichte maatregelen zijn bedoeld om de gevolgen van een te hoge stikstofbelasting te bestrijden en de algehele toestand van de natuur te verbeteren. Een duurzame vorm van herstel is bestrijding van verdroging. Zulke maatregelen wachten vaak al jaren op uitvoering. Naar verwachting doorbreekt de PAS deze impasse doordat het bindende kader leidt tot meer bestuurlijke daadkracht om deze maatregelen uit te voeren. Ook heeft het Rijk hiervoor voldoende financiële middelen beschikbaar gesteld.
De PAS zet daarnaast ook in op tijdelijk herstelbeheer, door bijvoorbeeld te maaien en te plaggen, om de natuur te beschermen. Maar bij veelvuldig gebruik kan schade aan de natuur optreden, bijvoorbeeld doordat door te vaak plaggen zaden van belangrijke soorten uit de bodem verdwijnen.
Vermindering uitstoot stikstof blijft noodzakelijk
Naast de herstelmaatregelen blijft vermindering van de uitstoot van stikstof noodzakelijk om het stikstofprobleem op te lossen. Het PAS-programma voorziet ook in maatregelen bij de bron, zoals voorschriften voor stallen en bemesting. Het effect van deze maatregelen op de natuur is echter minder groot dan dat van de herstelmaatregelen. De bronmaatregelen zijn wel een noodzakelijke eerste stap in het terugbrengen van de stikstofdepositie naar duurzame niveaus voor kwetsbare natuur.
Uitvoer herstelmaatregelen omgeven door onzekerheden
Rijk en provincies hebben de ruimte die de komende jaren beschikbaar komt ingeschat op basis van effecten die ze van het programma verwachten. Bij de vergunningverlening mag de overheid zich hierop baseren. Deze aanpak kan doelmatig zijn, maar de uitvoering van het programma is omgeven met onzekerheden. De onzekerheid is het grootst bij de uitvoering van herstelmaatregelen. Naar verwachting zullen in een aantal PAS-natuurgebieden de natuurdoelen niet binnen de gestelde termijn worden gerealiseerd. Zo is de kans reëel dat het in een aantal gebieden niet zal lukken om de beoogde antiverdrogingsmaatregelen tijdig uit te voeren. Dit terwijl de ontwikkelingsruimte voor nieuwe activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken waarschijnlijk wel wordt vrijgegeven. Daarnaast is het onzeker of de stikstofdepositie door de PAS de komende jaren voldoende zal dalen. Dit hangt onder andere af van de verwachte reductie in de uitstoot van stikstof, maar ook van de omvang van de veestapel en de economische groei in de komende jaren.
Voldoende ruimte reserveren voor opvangen tegenvallers
Het wettelijk kader van de PAS vereist dat voor de periode tot en met 2018 een deel van de berekende ontwikkelingsruimte achter de hand wordt gehouden. Zoals gezegd worden bron- en herstelmaatregelen ingezet als bescherming van stikstofgevoelige natuur. Als er echter grote tegenvallers optreden, dan bieden deze maatregelen onvoldoende soelaas. Deze hebben namelijk beperkt effect. Het is daarom van belang dat de overheid voldoende ontwikkelingsruimte reserveert en bij de voortgang de vinger aan de pols houdt. Wat voldoende is, zal per PAS-natuurgebied moeten worden bepaald.
Een te geringe buffer voor tegenvallers is overigens niet alleen nadelig vanuit het oogpunt van natuur. Forse tegenvallers zullen de beschikbare ontwikkelingsruimte ernstig beperken. In dat geval kan ruime vergunningverlening nú betekenen dat er na 2018 weinig tot geen ruimte meer is voor nieuwe ontwikkeling van infrastructuur en uitbreiding van agrarische bedrijven.
Klik hier om de PBL-studie ‘Beoordeling Programmatische Aanpak Stikstof – de verwachte effecten voor natuur en vergunningverlening’ te downloaden.
Nadere informatie: Rob Folkert (projectleider), PBL, Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken.
