De EU heeft sinds 2005 een emissiehandelsysteem, het EU ETS, waardoor klimaatdoelen op een zo efficiënt mogelijke manier kunnen worden behaald. Lobbygedrag door bedrijven leidt tot regels en uitzonderingen die de efficiëntie en werking van de emissiemarkt belemmeren. Dit artikel beschrijft (1) de industrielobby voor te veel emissierechten, (2) de industrielobby voor inefficiënte sluitings- en uitbreidingsregels, (3) de consumentenlobby voor het veilen van emissierechten, en (4) de industrielobby voor inefficiënte compensatie van indirecte emissiekosten. Gesteld wordt dat beleidsmakers en juristen zich minder tot lobbyvriendelijke, inefficiënte wet- en regelgeving moeten laten verleiden: dat is beter voor welvaart en milieu.
Industrielobby voor te veel emissierechten
Bij het opzetten van het EU ETS werd gelobbyd voor ruime, gratis toedeling van emissierechten. Het nieuwe systeem moest rustig op gang komen en niet teveel concurrentienadeel met landen buiten de EU opleveren. De individuele rationaliteit van zowel ondernemingen als nationale beleidsmakers voor zoveel mogelijk emissierechten voor de eigen industrie leverde echter collectieve irrationaliteit op in de EU. Om dit in de toekomst te voorkomen, worden de emissierechten vanaf 2013 niet meer uitgedeeld op lidstaatniveau, maar op EU-niveau.
Industrielobby voor inefficiënte sluitings- en uitbreidingsregels
Vanaf 2013 zullen steeds meer emissierechten in het EU ETS worden geveild. CO2-intensieve bedrijven die internationaal concurreren krijgen hun rechten echter gratis tot 2020, omdat zij anders concurrentienadeel zouden oplopen. Bij veilen heeft iedere eenheid uitstoot een prijs, maar gratis emissierechten zijn eveneens efficiënt: in plaats van de emissierechten te gebruiken om uitstoot te dekken, hadden bedrijven de rechten kunnen verkopen. Die gemiste verkoopopbrengsten geven daarom iedere eenheid uitstoot een prijs: de alternatieve kosten ('opportunity costs').
Het probleem is dat nieuwkomers en bedrijven die hun productiecapaciteit uitbreiden ook gratis emissierechten krijgen, en dat bedrijven die installaties sluiten hun emissierechten verliezen. Dit maakt het soms aantrekkelijk om maatschappelijk niet-winstgevende productiecapaciteit in stand te houden om zo emissierechten in handen te krijgen, die dan kunnen worden verkocht.
Beter zou zijn dat emissierechten bij uittreding of capaciteitsvermindering nog doorlopen gedurende het restant van de meerjarige periode waarin de rechten zijn toegekend. Nieuwkomers en bedrijven die capaciteit uitbreiden moeten hun emissierechten dan kopen. Dit is economisch efficiënter, want het geeft een sterkere prikkel om oude, vervuilende installaties te sluiten, en nieuwe niet te openen.
Consumentenlobby voor het veilen van emissierechten
Elektriciteitsbedrijven berekenden de marktwaarde van de gratis verkregen emissierechten grotendeels door aan consumenten. De elektriciteitsrekening ging dus omhoog, terwijl de elektriciteitsbedrijven niets voor de emissierechten hadden betaald. Deze bedrijven zouden daardoor 'windfall profits' maken: extra winsten waarvoor zij niets hoefden te doen. Economisch gezien zijn die 'windfall profits' geen probleem, vanwege de bovengenoemde 'opportunity costs' van gratis rechten. De externe kosten van broeikasgassen moeten immers geïnternaliseerd worden, het energieverbruik naar beneden, en dus de prijs van elektriciteit omhoog.
Diverse politici en consumentenorganisaties eisten met succes dat energiebedrijven hun emissierechten zouden moeten gaan kopen op een veiling. Dat lost het politieke probleem van de 'windfall profits' inderdaad op. Ook al houden economen van veilen, het EU ETS wordt er niet meer of minder efficiënt van.
De industrielobby voor inefficiënte compensatie van indirecte emissiekosten
Doordat elektriciteitscentrales de kosten van CO2-emissierechten doorberekenen, hebben een aantal industriesectoren hogere elektriciteitskosten. Zij hebben recent weten te bereiken dat ze voor die kosten gedeeltelijke compensatie krijgen van de overheid. Maar de prikkel om zuinig om te gaan met CO2-intensieve energie wordt hierdoor zwakker. Compensatie zou pas mogelijk moeten zijn in het uiterste geval dat er echt gevaar dreigt voor afzetverlies en productieverplaatsing.
Conclusie
De overheid is helaas meerdere malen gezwicht voor de industrie, ten koste van de efficiëntie en werking van emissiehandel. Dit noemen economen overheidsfalen. Maar de overheid faalt gelukkig niet altijd. Zo is er tevergeefs gelobbyd om het emissiehandelsysteem met harde emissieplafonds ('cap-and-trade') volledig om te vormen naar een inefficiënter systeem gebaseerd op productie vermenigvuldigd met een norm voor emissies per eenheid productie ('performance standard rate trading'). Dit zou betekenen dat een bedrijf impliciet gratis het recht krijgt om meer CO2 uit te stoten als de productie stijgt. Alleen bij efficiëntere productie kunnen rechten worden verkocht, niet bij verminderen van (vervuilende) productie. Bovendien wordt de totale emissie (het plafond) afhankelijk van de economische conjunctuur: onzeker dus.
Maar ondanks de diverse erin geslopen inefficiënties, is en blijft emissiehandel een efficiënt instrument om klimaatbeleid te voeren. Producten worden duurder omdat schade door CO2 een prijs moet krijgen. Dankzij emissiehandel blijft die kostenverhoging beperkt.
Bovenstaande is een samenvatting door M.H.A. Wind van een artikel door Edwin Woerdman & Stefan Weishaar in Ars Aequi 61 (sept), 622-629.
Meer informatie en het volledige artikel bij Edwin Woerdman,
