Zowel vanuit ecologische noodzaak als vanuit economische kansen is het zinvol om na te denken over vergroening van het economisch systeem. Juist in Nederland biedt dat veel kansen. Daarbij spelen niet alleen generieke milieunormen een rol, maar ook meer specifiek industriebeleid. De vormgeving van het beleid is daarbij van belang, met name ten aanzien van de valkuilen van gevestigde belangen en van een onjuiste bepaling van de zoekrichting van innovatie.
De grote ecologische opgaven rond klimaatverandering, biodiversiteitsverlies en schaarste aan grondstoffen raken direct aan enkele voor Nederland zeer belangrijke economische sectoren, zoals met name de agro/foodsector, transport en logistiek, gebouwde omgeving en energie. Deze sectoren zijn enerzijds belangrijk voor onze concurrentiepositie, maar anderzijds dus ook kwetsbaar. Dat geeft een specifieke motivatie om bij te dragen aan economische vergroening, niet alleen vanuit de noodzaak om afhankelijkheden en kwetsbaarheid te reduceren, maar ook omdat de aanpak van de ecologische opgaven goede economische kansen biedt.
Vergroening is echter geen silver bullet strategie met alleen maar economische voordelen. Het is denkbaar dat de economische productie hoger wordt doordat de productiviteit van arbeid, kapitaal of grondstoffen toeneemt, door een verhoging van productiviteit via correcties op marktfalen, of door een verhoging van het economisch groeipotentieel. Aan de andere kant kunnen vergroeningsmaatregelen ook leiden tot een verlaging van de economische productie, door de inzet van duurdere productietechnieken, door versnelde afschrijving van kapitaalgoederen of door verhoging van relatieve prijzen. Al deze redeneringen zijn ook empirisch te onderbouwen. Daarnaast zijn verschillende indicatoren denkbaar voor het meten van voortgang van groene groei, in te delen in indicatoren die milieu- en grondstoffenproductiviteit meten, indicatoren die de basis aan natuurlijke hulpbronnen beschrijven, indicatoren die de milieudimensie van kwaliteit van leven monitoren, en indicatoren die de beleidsrespons en economische mogelijkheden beschrijven. Het belang van de verschillende indicatoren is weliswaar een politieke keuze, maar dat wil niet zeggen dat alle indicatoren een gelijkwaardige rol spelen in de politieke afrekening, die vaak gericht is op de relatief korte termijn en op hoofdindicatoren als bbp-groei en begrotingsbalans.
Beleid voor vergroening kan generiek of specifiek zijn. Generiek vergroeningsbeleid is al veelvuldig uitgewerkt, met nadruk op milieu in de prijzen, regelgeving en normering, infrastructuur, en verbetering van het gebruik van kapitaalrekeningen. Specifiek vergroeningsbeleid kan de vorm krijgen van industriebeleid. De conventionele economische rationale hiervoor volgt uit de dubbele externaliteit voor milieu-innovatie: marktfalen van publieke spillovers voor private investeringen, zowel op het gebied van innovatieopbrengsten als van milieuverbeteringen. Daarnaast spelen bij industriebeleid politiek-economische argumenten vaak een rol, gericht op het steunen van 'eigen' industrieën. Het versterken van de nationale concurrentiepositie in een vermeende internationale green race is echter geen sterk argument: niet landen, maar bedrijven concurreren met elkaar. Bovendien heeft een dergelijke strategie alles in zich om te verworden tot een groene race to the bottom, zoals de eerder dit jaar dreigende handelsoorlog met China over zonnepanelen illustreert.
De motivatie voor meer specifiek groen industriebeleid sluit in beginsel aan bij de argumenten voor een 'regulier' industriebeleid, en het milieudoel van groen industriebeleid ligt dan ook veel meer besloten in het leggen van een basis voor toekomstige voordelen, in plaats van in het halen van milieudoelstellingen op de korte termijn. Een consequentie van succesvol groen industriebeleid –bijvoorbeeld gericht op hernieuwbare energie – kan zijn dat het voor aanbieders van fossiele energiebronnen gunstig is om snel het aanbod te verhogen (scarcity rent seeking), waardoor prijzen van fossiele brandstoffen dalen en dus concurrerender worden ten opzichte van nieuwe alternatieven. Dit effect, de 'groene paradox', betekent dat het voor de hand ligt om groen industriebeleid niet geïsoleerd vorm te geven, maar om het te combineren met de randvoorwaarden op grond van generiek milieubeleid. De instrumentatie is hier echter van belang. Een belangrijk beginsel achter een groen industriebeleid is dat het bedrijven stimuleert om groen te investeren, waar ze dat anders niet zouden doen. In combinatie met een flankerende belasting op emissies werkt een groen industriebeleid dus welvaartverhogend, omdat dit specifieke beleid helpt om concurrerend te zijn op een markt met strenge generieke normen. In combinatie met een emissiehandelssysteem is groen industriebeleid echter overbodig, omdat het handelssysteem (in theorie) al inherent geoptimaliseerd is voor investeringsbeslissingen.
Nederland kent geen specifiek beleid voor milieugerichte innovatie, maar in het topsectorenbeleid zijn wel elementen van groen industriebeleid terug te vinden. Dit biedt echter twee specifieke valkuilen. De eerste valkuil betreft de sterke betrokkenheid van gevestigde belangen, van wie niet verwacht kan worden dat ze zullen komen tot een radicale strategie voor vergroening, die immers hun eigen reguliere business ondermijnt. In de woorden van Schumpeter: het zijn niet de postkoetseigenaren die de spoorwegen ontwikkelen. Om aan deze valkuil te ontsnappen zou de nadruk van het beleid veel meer moeten liggen in het bieden van een goed institutioneel raamwerk voor processen van verkennen, experimenteren, ontdekken en leren. Daarbij is het van belang om te accepteren dat het soms mis kan gaan: "intelligent industrial policy requires mechanisms that recognize errors and revise strategies accordingly". De tweede valkuil is dat de overheid de zoekrichting van innovatie bepaalt en zo verleid wordt tot picking winners. In het topsectorenbeleid krijgt dit vorm in een sterk aanbodgedreven strategie. Een strategie gericht op maatschappelijke vraagstukken biedt op lange termijn meer samenhang. De uitdaging is om daar ook institutioneel vorm aan te geven, maar daarvoor kan geleerd worden van bijvoorbeeld Zweden of Duitsland, met termen als challenge-driven innovation. Industriebeleid kan op die manier koppelen aan de richtinggevende maatschappelijke vraagstukken voor de komende decennia.
'Noodzaak en kans voor groen industriebeleid in de Nederlandse economie' werd in november 2013 gepubliceerd als achtergrondnotitie bij het rapport 'Naar een Lerende Economie, investeren in het verdienvermogen van Nederland' van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). De achtergrondnotitie is te downloaden via http://t.co/dH09jxFm7s. Het hoofdrapport is te bestellen via Amsterdam University Press, www.aup.nl of te downloaden via http://www.wrr.nl/publicaties/publicatie/article/naar-een-lerende-economie-1/. Contactpersoon voor nadere informatie: Albert Faber (Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken.).
