Zoektocht naar de optimale regulering van energiemarkten

Op 11 maart 2014 aanvaardde Machiel Mulder het ambt van bijzonder hoogleraar Regulering van Energiemarkten aan de Faculteit Economie & Bedrijfskunde van de Rijksuniversiteit Groningen met het uitspreken van zijn inaugurele rede. Daarin wees hij op het belang van zorgvuldig ontworpen regelgeving voor een goed functionerende energiemarkt en een betrouwbare en duurzame energievoorziening. In dit artikel een ingekorte versie van deze oratie. 

Inleiding

Het hoeft geen betoog dat energie van essentieel belang is voor onze maatschappij. De slagzin van de transportsector dat 'zonder transport alles stil staat', geldt nog veel sterker voor energie. Betekent dit grote belang dat de overheid zich nauw met de energievoorziening moet bemoeien? De gehele energieketen kwam voorheen voor rekening van bedrijven waar de overheid nauw bij betrokken was. Vanaf halverwege de jaren '90 is de energiesector fundamenteel veranderd: de sector is in veel opzichten een normale bedrijfstak geworden. Ondanks deze grote veranderingen heeft de overheid nog steeds een flinke vinger in de pap. De vraag is echter waarom de overheid dat doet.

Dit ingrijpen in een sector noemen we reguleren. In mijn oratie laat ik zien dat het zoeken naar de optimale regulering van de energiesector te zien is als een balanceringsact. Met balanceringsact bedoel ik dat de overheid verschillende belangen moet afwegen om tot de beste keuze te komen. Het gaat om de weging van de belangen van afnemers, de belangen van netwerkbeheerders en de belangen van producenten.

Om de reikwijdte van het hele werkveld te laten zien, bespreek ik in mijn oratie diverse reguleringsvragen in de gehele energieketen: van gaswinning, gas- en elektriciteitstransport, internationale handel, productie van duurzame energie tot aan de levering aan consumenten (zie Tabel 1). In dit artikel ga ik alleen in op de internationale handel in energie en de subsidiëring van duurzame energie. Aan het einde trek ik enkele conclusies over hoe de optimale regulering er uit kan zien.

Tabel 1: Te bespreken reguleringsmaatregelen per onderdeel van de energieketen                                                   

Handel: Europese integratie door koppeling netwerken

Netwerken zijn niet alleen belangrijk voor concurrentie binnen Nederland, maar ook voor concurrentie binnen Europa. Tot het einde van de vorige eeuw had elk land zijn eigen netwerken en bestonden koppelingen tussen landen vooral om elkaar te kunnen helpen in het geval van dreigende energietekorten. Met de introductie van marktwerking zijn de koppelingen tussen de landen uitgebreid. De transportnetwerken zijn nu essentieel bij de Europese integratie van energiemarkten.

De Nederlandse gasmarkt is de afgelopen jaren sterker geïntegreerd geraakt met de Duitse. Dit blijkt uit de afgenomen prijsverschillen tussen deze landen. Voorheen konden marktpartijen slechts beperkt gebruik maken van de grensoverschrijdende transportcapaciteit, ook al wilden ze graag handelen vanwege het bestaan van prijsverschillen. Tegenwoordig speelt de beschikbaarheid van grenscapaciteit minder een rol. De prijsverschillen zijn kleiner geworden, zelfs als de grenscapaciteit wel grotendeels in gebruik is. Gasgebruikers in Nederland en Duitsland hebben hierdoor met vrijwel dezelfde gasprijs te maken, wat vooral belangrijk is voor bedrijven die op een Europese markt opereren.

De Nederlandse elektriciteitsmarkt is eveneens sterker gekoppeld geraakt aan de markten in de buurlanden. Dat de stroomprijzen in Nederland desondanks momenteel hoger zijn dan in Duitsland komt omdat de prijzen daar tegenwoordig bijzonder laag zijn door de sterke groei in productiecapaciteit voor stroom uit wind en zon. Hieruit blijkt dat de Europese integratie van energiemarkten kan worden belemmerd wanneer afzonderlijke landen verschillende maatregelen treffen om hun energievoorziening aan te sturen.

Elektriciteitsproductie: duurzame energie goed voor milieu en economie?

De toename in de opwekkingscapaciteit van duurzame energie betekent een grote verandering voor de energievoorziening. Een belangrijk verschil is dat wind- en zonnestroom nauwelijks stuurbaar zijn: de elektriciteit wordt geproduceerd als het waait of als de zon schijnt, ongeacht of de vraag naar elektriciteit hoog of laag is. Dit stelt hoge eisen aan de balancering door de beheerders van de elektriciteitsnetten. Een ander verschil is dat de marginale kosten van deze stroom vrijwel nihil zijn. Bij een omvangrijk aanbod van wind- en zonne-energie, kan de stroomprijs daardoor nul worden, wat betekent dat de elektriciteitsbedrijven geen dekking meer krijgen voor hun vaste investeringskosten. Dit vermindert de prikkel voor deze bedrijven om te investeren in gas- en kolencentrales die nog wel nodig zijn als het niet waait en de zon niet schijnt. De leveringszekerheid van elektriciteit kan hierdoor in het geding komen.

Het subsidiëren van duurzame energie, waarbij de producenten ongeacht de hoogte van de elektriciteitsprijs een vergoeding krijgen voor de investeringskosten, zoals in Duitsland gebeurt, heeft dus grote gevolgen voor de elektriciteitssector, maar wat zijn de baten eigenlijk? Het voornaamste doel van deze subsidies is om emissies van CO2 omlaag te brengen vanwege de klimaatproblematiek, maar om dat doel te realiseren bestaat al een ander beleidsinstrument, namelijk het Europese Systeem van Emissiehandel, het ETS. Vanwege het ETS heeft elke andere maatregel om CO2 te besparen, zoals subsidies voor windenergie, als enig effect dat de prijs van de CO2-rechten daalt. Door die dalende prijs zullen andere bedrijven meer rechten kopen en dus meer gaan uitstoten. Per saldo blijft de totale omvang van de emissies van CO2 gelijk.

Om positieve effecten voor het milieu te bereiken met minder kosten, is een alternatief voor handen: verlaging van het plafond in het ETS. De prijs van CO2 gaat dan omhoog, waardoor duurzame energie vanzelf rendabeler wordt. Het geld dat bespaard wordt op de subsidies voor duurzame energie kan dan bovendien op effectievere wijze aangewend worden: bevordering van fundamenteel onderzoek naar energiebesparing en duurzame energie.

Balans opmaken en verder zoeken

In mijn oratie heb ik voor verschillende onderdelen van de energieketen diverse keuzeproblemen bij de regulering van energiemarkten aangestipt. Welke lessen voor de toekomstige regulering kunnen we daar uit trekken? Ik kom tot de volgende:

• Marktpartijen zijn in staat om te zorgen voor een betrouwbare energievoorziening, mits de markt goed is ontworpen. Dit volgt uit de analyse van het marktmechanisme bij de gasbalancering.
• De vormgeving van de regulering luistert nauw. Dit blijkt uit de analyse van de fiscale faciliteit voor de gaswinning en de vormgeving van de maatstafregulering, maar ook uit de analyse van het milieubeleid waar maatregelen ter bevordering van duurzame energie niet leiden tot additionele reducties van CO2 wanneer er ook een handelssysteem voor emissierechten bestaat.
• Integratie van nationale energiemarkten leidt tot meer concurrentie en gelijke energieprijzen, maar dit effect verdwijnt als landen met majeure ingrepen hun eigen energievoorziening aansturen, zoals blijkt uit de omvangrijke subsidies voor de productie van duurzame energie in Duitsland.

Met het formuleren van deze lessen is de zoektocht naar de optimale regulering niet ten einde. Belangrijke thema's in het toekomstige onderzoek zijn de verdere vormgeving van de elektriciteitsmarkt in relatie tot de sterke groei in de duurzaam opgewekte stroom, de integratie van gasmarkten, zowel binnen Europa als op wereldschaal en de tariefregulering van de transport- en distributienetwerken die immers de spil blijven vormen van de energiesector.

Machiel Mulder (e-mail: Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken.) is bijzonder hoogleraar Regulering van Energiemarkten aan de Faculteit Economie & Bedrijfskunde van de Rijksuniversiteit Groningen en daarnaast verbonden aan het Economisch Bureau van de Autoriteit Consument & Markt. De volledige oratie is te vinden op http://www.rug.nl/staff/machiel.mulder/oratie-machiel-mulder.pdf.