Hoe kunnen overheden groene innovatie kunnen bevorderen? Een recent CPB-rapport bekijkt dit aan de hand van een literatuuroverzicht. Het laat zien dat twee typen argumenten een rol spelen in het denken over groen innovatiebeleid: marktfalen en missies. Overheden kunnen met gericht innovatiebeleid groene innovaties stimuleren. Ook helpt het om schade aan klimaat en milieu te beprijzen.
Groene, koolstofarme technologieën zijn hard nodig voor een effectieve en efficiënte energietransitie. Zo kunnen waterstof, warmtepompen, en nog compleet nieuwe technologieën de huidige koolstofrijke en vervuilende manieren waarop we produceren en consumeren vervangen. Investeringen in groene innovatie lonen echter nog te weinig. Overheden kunnen de ontwikkeling en bredere inzet van groene technologieën direct stimuleren.Het rapport richt zich tevens op het groene innovatiebeleid in Nederland. Nederland besteedt aanzienlijke bedragen om innovatie in het algemeen te bevorderen en om de adoptie van al bestaande groene technologieën te bespoedigen. Instrumenten om specifiek de ontwikkeling van nieuwe groene technologieën te stimuleren, zijn echter bescheiden van omvang.
Kenmerken van groene innovatie
Groene innovatie verschilt in een aantal opzichten van innovatie in het algemeen. Ten eerste betalen de baten van innovaties in groene technologie zich onvoldoende uit, voor zover uitstoot van broeikasgassen en schade aan het milieu niet (volledig) zijn ingeprijsd. Ten tweede zet het optreden van padafhankelijkheid groene innovatie op achterstand; de bestaande basis van kennis en innovatie bij grijze technologieën maakt dat innovatie daar winstgevender kan zijn. Ook zijn infrastructuur en regelgeving vaak afgestemd op bestaande grijze technologieën. Ten derde onderscheidt groene innovatie zich door de gerichtheid op specifieke – groene – doelen. Hierdoor is bij groene innovatie niet alleen de ontwikkeling van nieuwe technologie, maar ook de brede toepassing ervan belangrijk: groene doelen kunnen pas worden bereikt als de groene technologieën en producten op grote schaal worden toegepast.
Vier fasen
Het rapport onderscheidt vier fasen in het proces van groene innovatie en bespreekt per fase de geschikte beleidsinstrumenten. Ook wordt kort aandacht besteed aan meer algemeen beleid dat een effect heeft op groene innovatie, zoals regulering, beleid rond infrastructuur en CO2-belastingen. Met de lessen uit het literatuuroverzicht in het achterhoofd wordt vervolgens ingegaan op de belangrijkste innovatiebeleidsmaatregelen in Nederland.
In de eerste fase van groene innovatie (fundamenteel onderzoek) bestaat overheidsingrijpen vooral uit bekostiging van onderzoeksinstellingen en universiteiten, en onderzoekssubsidies. Deze fase is technologisch het meest onzeker en kent het grootste marktfalen, dus overheidsingrijpen is hier het meest gerechtvaardigd.
In de tweede fase (pre-commercieel) is de rol van de overheid om te zorgen voor gunstige randvoorwaarden voor bedrijven en het oplossen van mogelijke financieringsproblemen, zodat zij lang genoeg kunnen overleven om de stap te maken naar levensvatbaarheid op de markt. Beleidsmaatregelen moeten zorgen voor voldoende liquiditeit; subsidies lijken in deze fase meer efficiënt dan voordelige leningen. Op winst gebaseerde innovatieprikkels zoals een lagere vennootschapsbelasting (bijvoorbeeld de innovatiebox) zijn waarschijnlijk niet effectief voor beginnende innovatieve bedrijven, omdat dergelijke bedrijven vaak hoge kosten en lage opbrengsten hebben. Het is van groot belang om te zorgen voor ondersteunende financiële mogelijkheden, omdat de onzekerheid nog steeds groot is en er vaak een tekort aan risicokapitaal is. Overheidsgaranties, directe investeringen en door de overheid gesteunde durfkapitaalfondsen in deze tweede fase kunnen helpen. Wel dienen deze instrumenten behoedzaam ingezet te worden om onnodig gebruik te beperken. Bedrijven die in nieuwe technologieën investeren kunnen gebruikmaken van ingehouden winsten, maar liquiditeit en toegang tot kapitaalmarkten blijven doorgaans beperkt.
In de derde fase (productmarkt) concurreren groenere producten en technologieën met grijze. De rol van overheden is om een brede toepassing van deze groenere producten en technologieën te stimuleren, als ze een missie van een netto-nul uitstooteconomie willen bereiken. Adoptiesubsidies (subsidies die het voordeliger maken om groenere producten en technologieën te gaan gebruiken) zijn hiervoor nuttig, maar deze moeten wel zorgvuldig worden ontworpen. Instrumenten die de initiële kosten verlagen (zoals directe subsidies die de prijzen verlagen) werken bijvoorbeeld beter voor huishoudens dan instrumenten die de levensduurkosten verlagen, zoals belastingaftrek en energiebesparing. De overheid kan in deze fase ook innovatie stimuleren door ervoor te zorgen dat de institutionele omgeving (financieel, regelgevend, infrastructuur etc.) klaar is voor de energietransitie. Standaardisatie kan ook de adoptie bevorderen, maar het moet technologisch neutraal zijn om te voorkomen dat we blijven hangen in ondermaatse technologieën (lock-in) en om verdere innovatie aan te moedigen. Een portfolio van instrumenten lijkt optimaal. Mislukkingen moeten hierbij wel ingecalculeerd worden. Regelmatige evaluaties en transparantie helpen beleidsmakers bij het vinden van de meest doelmatige instrumenten, zodat ze tijdig kunnen bijsturen. Zulke inzichten zijn makkelijker op te doen als het beleid wordt ontworpen om evaluaties mogelijk te maken. Van tevoren nadenken over data-eisen en rapportage kan evalueren bijvoorbeeld eenvoudiger maken.
Algemene toepassing is de vierde en laatste fase van groene innovatie. Deze wordt bereikt als groene goederen en diensten de standaardoptie in de markt zijn en niet alleen maar concurrenten met grijze goederen en diensten. In deze fase is de technologische onzekerheid grotendeels weggenomen en zijn de kennisspillovers beperkter dan in eerdere fasen. Wanneer groene goederen en diensten de standaardkeuze zijn, is onbeprijsde milieuschade ook kleiner dan in eerdere fasen, waardoor er aanzienlijk minder reden is om in te grijpen.
In Nederland bestrijken beleidsinstrumenten alle fases van innovatie, waarbij grotere budgetten worden uitgetrokken voor fundamenteel onderzoek (fase 1) en de productmarkt (fase 3). De totale onderzoek- en ontwikkel (o&o-)uitgaven komen overeen met het gemiddelde in de Europese Unie, maar zijn lager dan in Duitsland en Denemarken. De literatuur geeft geen duidelijke richtlijnen over de optimale o&o-uitgaven of de verdeling ervan over innovatiefases, maar Nederland zou ruimte kunnen hebben voor meer o&o-uitgaven in fase 2, de pre-commerciële of vroege ontwikkelingsfase.
Klik hier om het CPB-rapport 'Groen Innovatiebeleid: een literatuur- en beleidsoverzicht' te downloaden.
Nadere informatie: Esther Mot, 06 1152 3709, Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken., of Arjan Trinks, 06 1114 9512, Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken. (beiden CPB).
